Fonctionnaire et micro-entrepreneur : ce que le statut autorise, déclare ou interdit

Un fonctionnaire ou un agent contractuel peut devenir micro-entrepreneur, mais pas librement : le principe général, posé pour tout agent public, interdit d'exercer à titre professionnel une activité privée lucrative, et le cumul n'est possible que dans les cas prévus par les textes. Selon la nature de l'activité envisagée, le régime applicable change radicalement : certaines activités se lancent sans aucune formalité, d'autres nécessitent une simple déclaration écrite, et les plus sensibles exigent une autorisation préalable de l'autorité hiérarchique, assortie de délais précis et, parfois, d'un passage obligatoire à temps partiel. Pour élargir, voir notre guide pour se préparer aux carrières publiques.

Cet article détaille, poste par poste, ce que le statut d'agent public autorise, ce qu'il impose de déclarer et ce qu'il interdit purement et simplement, en s'appuyant sur les fiches de Service-Public.fr consacrées au cumul d'activités et sur le décret relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique. Il distingue, lorsque la règle diffère, la fonction publique d'État, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière.

Peut-on être fonctionnaire et micro-entrepreneur en même temps ?

La réponse est oui, sous conditions. Un agent public, qu'il soit fonctionnaire titulaire ou contractuel, consacre en principe l'intégralité de son activité professionnelle à ses fonctions. Le cumul avec une activité privée lucrative n'est envisageable que dans les situations expressément prévues par la loi : activités exercées librement, activités accessoires autorisées, ou création ou reprise d'entreprise à temps partiel. Ce triptyque structure toute la réglementation, et il est repris dans la fiche de Service-Public.fr consacrée au cumul d'un emploi public avec une activité privée.

La fiche dédiée au cumul des statuts d'agent public et de micro-entrepreneur, publiée sur le portail Service Public Entreprendre, confirme ce cadre général : un agent public, contractuel ou fonctionnaire, peut cumuler avec son emploi une activité professionnelle de micro-entrepreneur (ou auto-entrepreneur), à condition de remplir certaines règles. Cette même fiche précise que, "en principe, la loi interdit à tout agent public d'exercer à titre professionnel une activité privée lucrative", tout en rappelant qu'il existe de nombreuses exceptions dans lesquelles le cumul est possible.

Le point de départ de toute réflexion est donc de déterminer dans quelle catégorie se situe l'activité envisagée : libre, accessoire déclarée, accessoire autorisée, ou création d'entreprise à temps partiel. Chacune obéit à sa propre procédure, et confondre ces catégories est la première source d'erreur chez les agents qui se lancent sans en vérifier le régime au préalable.

Quelles activités un agent public peut-il exercer librement, sans autorisation ?

Certaines activités peuvent être exercées sans aucune formalité préalable auprès de l'autorité hiérarchique. Selon la fiche F1648 de Service-Public.fr, il s'agit notamment de la production d'œuvres de l'esprit, des activités bénévoles exercées auprès d'organismes sans but lucratif, et de l'enseignement ou des professions libérales découlant des fonctions exercées par les enseignants-chercheurs. S'ajoute le contrat de vendanges, qui peut être conclu pendant les congés annuels, dans la limite d'un mois, renouvelable jusqu'à deux mois sur une période de douze mois.

Ces activités libres ne relèvent pas, pour la plupart, du régime de la micro-entreprise : elles concernent avant tout la création artistique ou littéraire et l'engagement associatif. Un agent qui publie un ouvrage et perçoit des droits d'auteur n'a donc, en règle générale, aucune démarche à accomplir auprès de son employeur à ce titre.

Activité accessoire et micro-entreprise : quelles activités, quelle procédure ?

La liste des activités accessoires compatibles avec la micro-entreprise

C'est ici que se joue la majorité des situations de cumul fonctionnaire et micro-entrepreneur. Le décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique fixe la liste des activités accessoires qu'un agent public peut exercer, sous réserve d'une autorisation préalable. Plusieurs d'entre elles peuvent être exercées sous le statut de micro-entrepreneur. La fiche F1648 de Service-Public.fr les énumère précisément :

• l'activité de conjoint collaborateur au sein d'une entreprise artisanale, commerciale ou libérale ;
• une mission d'intérêt public de coopération internationale ou auprès d'organismes d'intérêt général à caractère international ou d'un État étranger ;
• l'expertise et la consultation, à l'exclusion des consultations, expertises ou plaidoiries dans des litiges impliquant une personne publique, sauf si la prestation s'exerce au profit d'une personne publique ne relevant pas du secteur concurrentiel ;
• l'enseignement et la formation, même sans lien avec l'activité principale de l'agent ;
• une activité à caractère sportif ou culturel, incluant l'encadrement et l'animation dans les domaines sportif, culturel ou de l'éducation populaire (entraîneur sportif, professeur de danse, guide touristique, guide de randonnée, animateur de centres aérés ou de colonies de vacances) ;
• une activité agricole dans une exploitation constituée ou non sous forme de société ;
• l'aide à domicile apportée à un ascendant, un descendant, un époux, un partenaire de Pacs ou un concubin, permettant de percevoir les allocations correspondantes ;
• les travaux de faible importance réalisés chez des particuliers, notamment les tâches ménagères, familiales et les petits travaux de jardinage ;
• une activité d'intérêt général exercée auprès d'une personne publique ou d'une personne privée à but non lucratif, sans pouvoir servir à pourvoir un emploi vacant.

Cette liste, reprise par le portail Service Public Entreprendre dans sa fiche sur le cumul des statuts d'agent public et de micro-entrepreneur, précise également que certaines activités restent exclues du régime de la micro-entreprise, les seuils de chiffre d'affaires applicables à chaque type d'activité étant détaillés sur la fiche dédiée au régime fiscal de la micro-entreprise. Pour vérifier le seuil exact applicable à votre activité, il est préférable de consulter un expert-comptable ou de vous reporter directement à la fiche officielle, ces plafonds évoluant et différant selon la nature de l'activité exercée.

La procédure de demande et ses délais

Avant de commencer une activité accessoire, l'agent doit adresser une demande écrite d'autorisation à son autorité hiérarchique. Cette démarche précède impérativement le démarrage de l'activité : commencer avant d'avoir reçu une réponse expose l'agent à un cumul irrégulier. Selon la fiche F1648, si l'administration estime manquer d'informations, elle peut demander un complément dans un délai maximum de quinze jours. Sa décision est ensuite rendue dans le mois suivant la réception de la demande, délai porté à deux mois si des informations supplémentaires ont été demandées. En l'absence de décision écrite dans ce délai, la demande est réputée refusée, et non autorisée.

Tout changement substantiel dans les conditions d'exercice de l'activité accessoire (changement de nature de l'activité, de rémunération ou de volume horaire) impose le dépôt d'une nouvelle demande. L'autorisation accordée ne vaut donc pas pour n'importe quelle évolution de la micro-entreprise.

Le contrôle déontologique : référent déontologue et HATVP

L'autorité hiérarchique examine si l'activité accessoire envisagée risque de compromettre le fonctionnement normal, l'indépendance ou la neutralité du service. En cas de doute sérieux, elle saisit le référent déontologue, cette consultation ne prolongeant pas le délai initial d'instruction. Si l'avis du référent ne suffit pas à lever le doute, l'autorité hiérarchique saisit alors la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), ce qui prolonge en revanche le délai.

La HATVP rend un avis de compatibilité, de compatibilité avec réserves, ou d'incompatibilité, dans les deux mois suivant sa saisine. L'absence d'avis dans ce délai de deux mois vaut avis de compatibilité, à la différence du silence de l'autorité hiérarchique, qui vaut refus. Une fois l'avis de la HATVP reçu, l'autorité hiérarchique dispose de quinze jours pour rendre sa décision finale. Ce mécanisme, consultable sur le site hatvp.fr, concerne les situations les plus sensibles, en particulier lorsque l'activité envisagée touche au secteur concurrentiel ou crée un risque de conflit d'intérêts avec les missions de l'agent.

Création ou reprise d'une micro-entreprise à temps complet : le passage obligatoire au temps partiel

Lorsque l'activité envisagée ne figure pas dans la liste des activités accessoires, ou lorsque son ampleur dépasse le cadre accessoire, l'agent public à temps complet qui souhaite créer ou reprendre une entreprise doit obligatoirement demander un passage à temps partiel. Ce temps partiel ne peut pas être inférieur au mi-temps. La demande doit être présentée avant le début de l'activité, sous forme de déclaration écrite mentionnant la nature de l'activité et, le cas échéant, la forme et l'objet social de l'entreprise.

L'autorité hiérarchique dispose de deux mois à compter de la réception de la demande pour statuer. L'absence de réponse dans ce délai de deux mois vaut, là encore, refus. Lorsque l'autorisation est accordée, elle le reste sous réserve des nécessités de service, pour une durée maximale de trois ans à compter de la date de création ou de reprise de l'entreprise. Un renouvellement est possible pour une durée maximale d'un an, à condition d'être demandé au moins un mois avant la fin de la période initiale de trois ans. Une fois cette période (éventuellement prolongée) achevée, une nouvelle autorisation du même type ne peut être obtenue qu'après un délai minimal de trois ans depuis la fin de la précédente.

Un agent qui dirige déjà une entreprise ou une association au moment de son recrutement dans la fonction publique est soumis à une obligation spécifique : il doit en faire la déclaration écrite à son autorité hiérarchique dès sa nomination en tant que stagiaire, ou avant la signature de son contrat s'il est recruté comme contractuel. Cette déclaration mentionne la forme et l'objet social de l'entreprise, ainsi que son secteur et sa branche d'activité. Un agent recruté en situation de fonctionnaire stagiaire reste, par ailleurs, soumis à des règles particulières sur d'autres points du statut, par exemple l'impossibilité de demander une disponibilité, comme le rappelle notre article sur le statut de fonctionnaire stagiaire.

Agent à temps non complet ou partiel : des conditions identiques

Les règles de cumul exposées plus haut s'appliquent quelle que soit la quotité de travail de l'agent, qu'il occupe un emploi à temps complet, à temps non complet ou à temps partiel. La fiche F36610 du portail Service Public Entreprendre rappelle qu'en toute hypothèse, toute situation de cumul doit respecter l'ensemble des conditions prévues, dont celle selon laquelle l'activité complémentaire envisagée ne doit pas perturber l'exercice de l'activité principale. Ces situations restent donc soumises au même filtre déontologique que les agents à temps complet : l'activité envisagée ne doit ni perturber l'exercice des fonctions publiques ni placer l'agent en situation de conflit d'intérêts.

Quelles obligations déclaratives pour le micro-entrepreneur agent public ?

Devenir micro-entrepreneur s'accompagne d'obligations déclaratives qui s'ajoutent à celles liées au statut d'agent public. Le micro-entrepreneur doit déclarer le chiffre d'affaires hors taxes (CAHT) issu de son activité, cette déclaration étant réalisée tous les mois par défaut, ou tous les trois mois sur demande. Ce chiffre d'affaires est imposé selon le régime micro-fiscal. En plus de déclarer ses revenus de traitement et salaires, l'agent public micro-entrepreneur doit également déclarer son chiffre d'affaires annuel dans la catégorie des micro-BIC ou des micro-BNC selon l'activité exercée, en se connectant à son espace personnel sur impots.gouv.fr.

Sur le plan social, l'agent public micro-entrepreneur cumule deux statuts sociaux distincts : il cotise à la fois en tant qu'agent public, par prélèvement sur son traitement, et en tant que micro-entrepreneur, par prélèvement sur son chiffre d'affaires. Le micro-entrepreneur est soumis au régime micro-social, qui consiste à payer des cotisations et contributions sociales sur le chiffre d'affaires réalisé dans le cadre de la micro-entreprise. En matière de prestations sociales, les droits restent ouverts dans le régime de l'activité exercée avant le cumul des statuts : si un agent public démarre une activité de micro-entrepreneur, le versement de ses indemnités continue de suivre le régime général applicable aux agents publics.

Ces obligations déclaratives et ce double régime de cotisation sont décrits sur la fiche du portail Service Public Entreprendre consacrée au cumul des statuts d'agent public et de micro-entrepreneur. Pour la mise en place pratique de la comptabilité et des déclarations fiscales, il est recommandé de se faire accompagner par un expert-comptable, les règles précises de seuils et de régime fiscal relevant de son champ de compétence plutôt que de celui du statut d'agent public proprement dit.

Tableau récapitulatif des délais et seuils du cumul

Ce tableau synthétise les délais tels qu'ils figurent sur la fiche F1648 de Service-Public.fr consacrée au cumul d'activités des agents publics. Il permet de visualiser, d'un coup d'œil, à quel moment l'absence de réponse de l'administration doit être interprétée comme un refus et non comme une autorisation.

Quelles sont les erreurs les plus fréquentes à éviter ?

La première erreur consiste à confondre activité libre et activité accessoire : toutes les activités ne relèvent pas du même régime, et seule la liste précise fixée par le décret n° 2020-69 détermine ce qui peut être exercé sous le statut de micro-entrepreneur avec une simple autorisation, par opposition à ce qui exige un passage à temps partiel. La deuxième erreur consiste à ne pas actualiser sa déclaration en cas de changement substantiel de l'activité : une évolution notable du volume d'heures, de la nature des prestations ou de la rémunération impose une nouvelle demande, et non une simple information informelle au supérieur. La troisième erreur, déjà évoquée, est de démarrer avant la décision écrite de l'administration.

Une quatrième erreur, plus discrète, touche aux agents qui changent de versant ou de statut en cours de carrière : un contractuel recruté alors qu'il dirige déjà une entreprise doit déclarer cette situation avant la signature de son contrat, et non une fois en poste. De même, un agent qui envisage une rupture définitive avec son activité de micro-entrepreneur pour se consacrer entièrement à une nouvelle voie, par exemple en quittant la fonction publique, doit suivre une procédure distincte de démission, détaillée dans notre article sur la démission du fonctionnaire titulaire, qui n'a rien à voir avec les règles de cumul présentées ici.

Enfin, beaucoup d'agents négligent l'articulation entre leur régime social d'agent public et le régime micro-social applicable à leur micro-entreprise. Comme le précise la fiche du portail Service Public Entreprendre, ces deux régimes coexistent sans se substituer l'un à l'autre : les droits à prestations restent ouverts dans le régime de l'activité exercée avant le cumul, ce qui signifie concrètement que le passage au statut de micro-entrepreneur ne change rien à l'affiliation sociale principale de l'agent.

Les règles changent-elles selon le versant de la fonction publique ?

Le cadre général du cumul d'activités, issu du Code général de la fonction publique et du décret n° 2020-69, s'applique de la même manière aux trois versants, État, territorial et hospitalier. En revanche, d'autres dispositifs liés de près au projet entrepreneurial d'un agent, comme la disponibilité, comportent des nuances selon le versant et selon le statut, stagiaire ou titulaire. La fiche F544 de Service-Public.fr rappelle ainsi qu'un fonctionnaire stagiaire n'a pas le droit de prendre une disponibilité, alors qu'un fonctionnaire titulaire le peut, et qu'un contractuel peut bénéficier d'un congé non rémunéré pour des motifs analogues. Un agent qui envisagerait de solder temporairement son emploi public pour se consacrer entièrement à sa micro-entreprise, plutôt que de rester en cumul, doit donc d'abord vérifier son éligibilité à la disponibilité selon son statut précis, avant de raisonner sur les règles de cumul exposées dans cet article.

Pour une vision d'ensemble des dispositifs qui encadrent les projets entrepreneuriaux des agents publics, notre rubrique agent public et entreprise regroupe l'ensemble des règles applicables, du cumul d'activités à la disponibilité en passant par la déontologie. La rubrique statuts et carrière permet, de son côté, de situer ces règles par rapport au parcours global d'un agent, du stage à la titularisation.

Vos questions sur le cumul fonctionnaire et micro-entrepreneur

Le cumul entre un emploi public et une micro-entreprise n'est ni un vide juridique ni une zone grise : c'est un dispositif précisément balisé, où chaque type d'activité suit sa propre procédure et ses propres délais. Avant de vous lancer, mieux vaut identifier dans quelle case se situe votre projet, libre, accessoire ou création d'entreprise à temps partiel, et déposer votre demande suffisamment en amont pour ne pas vous retrouver en situation irrégulière le temps que l'administration statue.

Pour aller plus loin

• Comment cumuler les statuts d'agent public et de micro-entrepreneur ?, Service Public Entreprendre
• Un agent public peut-il cumuler son emploi avec une activité privée ?, Service-Public.fr
• Disponibilité du fonctionnaire, Service-Public.fr
• Traitement indiciaire dans la fonction publique, Service-Public.fr
• Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, HATVP
• Décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique, Légifrance